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Prüfungscontrolling und risikoorientierte Prüfungsplanung in der unterjährigen Prüfung – von der Theorie zur Praxis

Der Weg kommunaler Rechnungsprüfungen hin zum „controllen“ eigener Maßnahmen ist , betrachtet man den Prüfungsauftrag, nur folgerichtig.

Vielen Gemeindeordnungen entsprechend, beinhaltet dieser eben auch die Prüfung des wirtschaftlichen Handelns der Verwaltung¹, Keinesfalls kann die Betrachtung der eigenen Effizienz unterbleiben, wenn man doch anderen Einheiten der Verwaltung diesbezüglich zielgerichtete, qualifizierte und vor allem glaubhafte Hinweise geben möchte.

Hierbei folgt das Prüfungscontrolling in der örtlichen Rechnungsprüfung zumeist dem betriebswirtschaftlichen Maximalprinzip. Regelmäßig ist es Zielsetzung, mit gegebenen Mitteln ein Maximum an Prüfungssicherheit zu erzielen.

 

Gleichzeitig steht aber auch eine effektive Prüfung im Fokus der Rechnungsprüfung. Eben bei der Frage, was nun das Richtige ist, das es nun zu prüfen gilt, liefert die risikoorientierte Prüfungsplanung Lösungen. Sie wird damit zum wichtigen Teil des Prüfungscontrollings.

Die Zielerreichung ist nur möglich, indem die einzelnen Prüfungsobjekte, im Rahmen der kommunalen Rechnungsprüfung sind dies z.B. Budgets, Produkte oder Abteilungen, hinsichtlich ihrer Risiken analysiert und entsprechend der festgestellten Risiken in Intensität und Häufigkeit prüferisch betrachtet werden.

Die Notwendigkeit, diesen Anforderungen in der kommunalen Rechnungsprüfung mit einer technischen Lösung zu begegnen, haben VERPA (Vereinigung der Örtlichen Rechnungsprüfungen in Nordrhein-Westfalen e.V.) und IDR bereits vor Jahren erkannt. Festzustellen war jedoch, dass insbesondere kleine und mittlere Prüfungseinheiten den Bedarf äußerten, mit einer leistungsstarken, technisch wenig aufwändigen, inhaltlich flexiblen und zudem noch preisgünstigen Lösung bedient zu werden.

Ausgangspunkt war die auf der VERPA – Herbsttagung 2009 vorgestellte, seinerzeit noch Excel basierende Lösung der Stadt Lünen. Diese wurde nun in einer Arbeitsgruppe der VERPA weiterentwickelt und von Hr. Alexander Fischer in ein technisches Korsett programmiert, welches uns Rechnungsprüferinnen und Rechnungsprüfern einen bedarfsorientierten Umgang mit dem Prüfungscontrolling ermöglicht. Die Lizenzen können von Mitgliedern beim IDR kostenlos bezogen werden.

Prüfungscontrolling theoretischer Ansatz

Wesentliche Bestandteile eines Controllingsystems² sind die Planung, die Kontrolle, die Informationsgewinnung und die Steuerungsfunktion. Eben diese Funktionen soll auch unser Prüfungscontrolling erfüllen.

Im großen Rahmen der Controllingtheorien von Horvath und anderen könnte man das Prüfungscontrolling als auf die Revision begrenztes und damit funktionsbezogenes Controlling betrachten.

Während sich bei der kommunalen Jahresabschlussprüfung die Prüfungsstrategie der risikoorientierten Prüfungsplanung sicherlich inzwischen durchgesetzt hat, steht es nun an, diese Systematik flächendeckend auch in den unterjährigen Prüfungen der kommunalen Rechnungsprüfungen zu etablieren. Dies setzt ein Umdenken auch im kommunalen Kernbereich der Prüfung voraus. Hintergrund ist der scheinbare Verzicht auf Sicherheit. Akzeptiert man die Prämisse, dass die Rechnungsprüfung nur begrenzte Ressourcen zur Verfügung hat, und diese effektiv einzusetzen sind, ist die Entwicklung von der durch das Prüfungssystem angestrebten Gewinnung einer „absoluten“ hin zu einer „hinreichenden“ Sicherheit durchaus akzeptabel³.

Ohne die zugrunde liegende Strategie noch einmal ausführlich zu erörtern, sei an dieser Stelle auf o.g. Abbildung⁴ verwiesen, die sowohl einzelne Bestandteile (z.B. Risikoanalyse etc.) betrachtet, als auch das systemimmanente Anstreben einer Sicherheit unter 100 % verdeutlicht.

Der Ordnung halber sei jedoch noch erwähnt, dass insbesondere in der zuvor praktizierten Systematik mit intensiven Belegprüfungen bis hin zu vielen partiellen Vollprüfungen, auch nur eine Scheinsicherheit erreicht wurde. Auch in vergangenen Rechnungsprüfertagen war es mit der vorhandenen Personalausstattung nicht möglich, alle Teilbereiche der Verwaltung so differenziert zu betrachten.

Ergebnis der risikoorientierten Prüfungsplanung ist der mehrjährige Prüfungsplan. Dieser verkörpert das Ziel, die Gesamtverwaltung in einem Zeitraum von 5 Jahren einmal vollständig geprüft zu haben. Dies führt im Sinne einer rollierenden Planung zur Verstetigung des Prüfungsprozesses. Zu verstehen ist der Prüfplan als Risikolandkarte der zu betrachtenden Verwaltung.

Wichtig ist in diesem Zusammenhang, dass die Rechnungsprüfung sich mit den besonderen örtlichen Gegebenheiten auseinandersetzt. Die bloße Übertragung der Risikokriterien anderer Kommunen oder Verwaltungen kann hier nur einen Einstieg in die Thematik darstellen.

Auch in die Prüfungsplanung mit einzubeziehen sind kommunale Prüfaufgaben, die sich aus länderspezifischen Verpflichtungen zur Vorprüfung für andere staatliche Stellen ergeben⁵. Für Nordrhein-Westfalen ist dies beispielsweise in § 100 (4) Landeshaushaltsordnung NW geregelt.

Prüfungsplanung und –controlling mit HaRP

Nachfolgend werden auszugsweise einige Features in die Theorie eingeordnet und aus dem Programm heraus abgebildet.

Dem Controlling ist es zu Eigen, zunächst einen Soll-Zustand zu definieren. Dieser wird hier durch die Prüfungsplanung dargestellt. Ferner ist das laufende Geschehen abzubilden - sprich eine laufende Ist-Erfassung vorzunehmen. In einem weiteren Schritt sind Soll – Ist – Vergleiche vorzunehmen. Diese versetzen die Leitung der Rechnungsprüfung in die Lage, innerhalb des Betrachtungszeitraumes auf Planabweichungen zu reagieren und zum Schluss eines Betrachtungszeitraumes eine Analyse vorzunehmen und die Optimierungsmöglichkeiten in die nächsten Planungsprozesse mit einzubringen.

Prüfungsplanung

Die Basis der Planung unterjähriger Prüfungen bildet die Risikoanalyse.

Im Rahmen der Risikoanalyse werden, je nach Größenordnung der Kommune und den daraus resultierenden Dimensionen, Abteilungen, Budgets, Produktgruppen oder Produkte betrachtet.

Beispiel:

Die entsprechenden Risiken sind zuvor jedoch zu objektivieren. Gerade im Rahmen des vielzitierten „Gemischtwarenladens“ Kommunalverwaltung ist dies ebenso schwierig wie wichtig. Beispielsweise könnte die Objektivierung der Risiken an nachfolgender Tabelle⁶ ausgerichtet sein:

Abbildung 2 (Beschreibung Risikokriterien)

Mehrjährige Prüfplanung

Die oben festgestellte Risikokennziffer und das sich daraus ergebende Prüfungsintervall führt zur Einordnung der Prüfung in eine mehrjährige Prüfungsplanung.

Abbildung 3 (HaRP Prüfungsplan))

Ist-Erfassung

Für die tatsächliche Erfassung der Prüfzeiten im Prüfobjekt stehen die parallele Zeiterfassung und die Möglichkeit des Nachbuchens von Zeiten zur Verfügung.

Buchung über parallele Zeiterfassung

In HaRP kann an dieser Stelle durch Anklicken des Objektes die Bearbeitung aktiviert werden. Im Hintergrund wird dann die Zeit dem Prüffeld zugerechnet.

Abbildung 4 (HaRP Projekt bebuchen)

Es wird empfohlen, den Einsatz der Software, insbesondere im Hinblick auf diese Funktion, mit dem Personalrat abzustimmen. Ggf. resultiert aus § 72 Abs. 3 LPVG, welcher sogar die Formulierung „hat mitzubestimmen“ beinhaltet, bereits eine diesbezügliche Verpflichtung.

Nachbuchen von Prüfzeiten

Ebenso unproblematisch verhält es sich mit dem Nachbuchen bislang nicht auf das Prüfprojekt verbuchter Prüfzeiten.

Abbildung 5 (HaRP Projekt nachträglich bebuchen)

Soll - Ist Vergleich

Nachdem durch die Prüfungsplanung ein Soll-Zustand definiert und durch die einzelnen Buchungsvorgänge auf das Prüfprojekt ein Ist-Zustand generiert wurde, kommt es nun zum entsprechenden Abgleich.

HaRP bietet hier zum Einen die Möglichkeit eines Statusberichts für eine einzelne Prüfung.

Abbildung 6 (HaRP Statusbericht)

Weiterhin ist es möglich, über den „Fortschrittsbericht“ den Prüfungsfortschritt für eine Vielzahl von unterjährigen Prüfungen abzubilden.

Abbildung 7 (HaRP Fortschrittsbericht)

Dies sind nur einige der Möglichkeiten, die den Einsatz eines Prüfungscontrollings mit integrierter risikoorientierter Prüfungsplanung auch im Rahmen der unterjährigen Prüfungen komfortabel möglich machen.

Fazit

Wichtig ist festzustellen, dass die Vielzahl der Aufgaben innerhalb der kommunalen Rechnungsprüfung zukünftig nur auf der Basis risikoorientierter Betrachtung der Prüffelder und mehrjähriger Prüfpläne zu bewältigen sind. Ferner rücken in der Praxis drei weitere Aspekte in den Fokus:

Dokumentation

Die Dokumentation des oben beschriebenen Prüfungsplanungs- und Prüfungscontrollingprozesses ist u.a. als Nachweis für die effektive und effiziente Aufgabenerfüllung von Bedeutung. Insbesondere kommt eine solche Fragestellung im Zusammenhang mit sog. Fraud – Risiken zum Tragen. Entsprechende Dokumentationen sind umso wichtiger, so denn doch bislang unbemerkte dolose Handlungen (z.B. ein Korruptions- oder Betrugsfall) aufgedeckt werden und die Frage aufgeworfen wird, warum genau an dieser Stelle nicht geprüft wurde.

Qualitätsmanagement⁷

Mit zunehmender Kunden- und Nutzenorientierung kommunaler Rechnungsprüfungen wird das Qualitätsmanagement zum Fundament in der Organisation moderner Revisionseinheiten. Die Prüfungsplanung und die Struktur des Vorgehens nimmt hierbei eine Schlüsselstellung ein.

Marketing

Nicht zuletzt seit der Finanzkrise und den in der Folge stark defizitären kommunalen Haushalten befindet sich der Ansatz für Personalausgaben in den Kommunalverwaltungen in permanentem Rechtfertigungszwang. Hier ist für die Rechnungsprüfung klarzustellen, welche Funktion sie wahrnimmt und welcher Mehrwert erzielt wird. Auch ist die in Teilbereichen wie der Jahresabschlussprüfung gegebene Konkurrenzsituation zu Wirtschaftsprüfern zu berücksichtigen. Getreu dem Motto „Tue Gutes und rede darüber“ ist es notwendig, dass die kommunale Rechnungsprüfung, die oftmals im Hintergrund geleistete effiziente und effektive Arbeit, stärker in den Vordergrund stellt. Hierzu ist es zwingend notwendig, insbesondere für Politik und Verwaltung Transparenz herzustellen.

Resümierend sollte die Erwartungshaltung an ein Prüfungscontrolling, aber auch an Planungsinstrumente insgesamt, betrachtet werden. Auch die Kritiker moderner Methoden und sich entwickelnder Strukturen finden durchaus Gehör und müssen durch eine realistische Betrachtung der Mittel und der sich daraus ergebenen Chancen mitgenommen werden.

„Planung ist der Ersatz des Zufalls durch den Irrtum.“, so soll es Winston Churchill gesagt haben. Niemand sollte damit rechnen, auch durch noch so gute Planung in die Lage versetzt zu werden, bereits jetzt zukünftige Geschehnisse hundertprozentig abbilden zu können. Dies ist jedoch keinesfalls ein Argument gegen eine gute Planung und die Installation eines Prüfungscontrollings. Eben dadurch wird die kommunale Rechnungsprüfung in die Lage versetzt werden, auf Unvorhersehbares reagieren zu können und den Plan in notwendiger Weise anzupassen.

Beispielsweise war jede noch so gute kommunale Prüfungsplanung mit dem durch die Betreuung der Maßnahmen des Konjunkturpakets II entstehenden Aufwand dahin. Dennoch konnte im Zuge einer unterjährigen Aktualisierung der Risikobetrachtung und der daraus resultierenden Verschiebung in der Prüfungsplanung dargestellt werden, dass zwar geplante Prüfungen verschoben oder verkürzt werden mussten, jedoch dem risikoorientierten Prüfungsansatz und damit der oben geäußerten Zielrichtung, z.B. der größtmöglichen Ausrichtung der Verwaltung auf Ordnungsmäßigkeit, Rechtmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit, genüge getan wurde.

Zu HaRP ist noch festzuhalten, dass dies eine von Rechnungsprüferinnen und Rechnungsprüfern für Rechnungsprüferinnen und Rechnungsprüfer gefundene Lösung ist. Dieser Gedanke, den die VERPA und das IDR mit HaRP unmittelbar in die Prüfungseinheiten geben, eröffnet die Möglichkeit, HaRP nicht als abgeschlossene Software zu betrachten. Vielmehr sollte HaRP als Projekt verstanden werden, welches sich durch das Feedback der Nutzer in bestimmten Periodenabständen immer wieder verbessert, aktualisiert und demzufolge immer wieder neu erfunden werden kann.

 

 

Programmierer / Betreuer HaRP	Autor
Alexander Fischer Diplomverwaltungswirt (FH) Geschäftsführer der Alexander Fischer UG (haftungsbeschränkt) www.alexander-fischer.biz Mitarbeiter der abgeschotteten Statistikstelle und Organisations­beratung der Stadt Lünen Fachadministrator AGK und Stadtmonitor HaRP – Feedback bitte an: This e-mail address is being protected from spambots. You need JavaScript enabled to view it.	Marc Stoverock Diplomverwaltungswirt (FH) Betriebswirt (VWA) / Bilanzbuchhalter (VWA) In leitender Funktion der Rechnungs-prüfungen der Städte Lünen und Selm nebenamtlicher Dozent FH öV NW (Finanzmanagement, Kosten-/Leistungsrechnung, Wirtschaftlichkeits-/Investitionrechnung, ÖBWL) freier Referent (www.stoverock.de)